¿Hacia un nuevo activismo fiscal en la zona euro? Por Lucía Rodríguez Muñoz

El pasado noviembre la Comisión Europea publicó una Comunicación recomendando la implementación de una política fiscal expansiva en el conjunto de la zona euro, con el objeto de afianzar la recuperación económica.

Esta recomendación, que ha generado división entre los Estados Miembros en el seno del Consejo,  supone una novedad en al menos dos sentidos. El primero se refiere al propio activismo fiscal que ahora promueve la Comisión Europea frente a la política de los últimos años, centrada de manera casi exclusiva en la sostenibilidad presupuestaria. El segundo tiene relación con las dificultades de encaje de esta recomendación en el marco actual de gobernanza económica de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y, en concreto, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Desde la firma del tratado de Maastricht hace ahora 25 años, la interacción entre la política monetaria y la fiscal se ha basado en un claro reparto del papel que corresponde a cada uno de estos dos instrumentos macroeconómicos. Suponiendo un predominio de las perturbaciones de carácter simétrico, el denominado consenso de Maastricht se asienta sobre la base de que la política monetaria es la más eficaz para el manejo del ciclo; frente a ello la mejor contribución que la política presupuestaria puede hacer para la estabilización cíclica es dejar operar a los estabilizadores automáticos y orientar su componente discrecional a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Las normas fiscales de la UEM (el Pacto de Estabilidad y Crecimiento fundamentalmente) recogen este consenso y son así de naturaleza más prohibitiva que prescriptiva: impiden políticas fiscales que puedan resultar en déficit o deuda “excesivos” pero no determinan qué orientación de la política fiscal nacional es la adecuada para cada momento del ciclo. De acuerdo con este marco, los instrumentos de la política de estabilización que quedan en manos de las autoridades nacionales se limitan por tanto a políticas de oferta que promuevan otros mecanismos de ajuste, como la flexibilidad de precios y salarios o la movilidad del trabajo.

El consenso de Maastricht es a su vez heredero del descrédito en que cayó la política fiscal contracíclica a partir de la década de los setenta. La experiencia extraída del denominado fine-tuning fiscal de aquellos años puso de manifiesto los problemas que conlleva tratar de ir ajustando el ciclo a través de la actuación discrecional sobre los ingresos y gastos públicos. Ello se debe por un lado a la incertidumbre respecto a la respuesta de la economía a los impulsos fiscales. Además la aplicación de medidas presupuestarias puede sufrir importantes retrasos: éstas requieren a menudo de aprobación parlamentaria y su entrada en vigor puede estar sujeta a periodos de vacatio legis, lo que supone que desde el momento en que se decide adoptar una medida discrecional de política fiscal hasta que ésta empieza a desplegar sus efectos pueden transcurrir meses.

Durante los últimos años este paradigma de Maastricht se ha concretado en una orientación fiscal claramente contractiva y procíclica en el área euro. Entre 2011 y 2013 en particular, con una brecha entre el PIB real y el potencial ­­­ – output gap – de signo negativo y magnitud cada vez mayor la política fiscal adoptó una orientación fuertemente restrictiva como ponen de manifiesto las mejoras sucesivas en el saldo estructural (véase gráfico 1). Esta política contractiva contribuyó al deterioro de las condiciones cíclicas en la Eurozona durante varios años; sin embargo, era necesaria de acuerdo con Maastricht para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, claramente dañada en un número significativo de países miembros.

Gráfico 1. Orientación de la política fiscal en la zona euro (2011-2016)

Fuente: Comisión Europea, previsiones de otoño 2016

Los acontecimientos económicos de la última década han puesto de manifiesto que, de acuerdo con el diseño actual de la UEM, los instrumentos de la política de estabilización en manos de las autoridades económicas son insuficientes ante la magnitud de algunas perturbaciones. A pesar de las medidas extraordinarias que el BCE lleva poniendo en práctica desde 2015, la recuperación cíclica no se afianza, como reflejan  la debilidad de la inflación y la demanda interna en el conjunto de la zona euro. A ello se suma la preocupación de que los legados de la crisis, como el elevado nivel de desempleo, se conviertan en rasgos estructurales que afecten de manera irremediable el crecimiento potencial en el medio plazo. De este modo, la Comisión entiende que el reparto tradicional de los roles de la política monetaria y fiscal ha quedado superado por el contexto económico actual.

Para atajar esta cierta atonía cíclica la Comisión considera crucial que  la política fiscal se involucre de manera activa en la reactivación de la demanda interna en el área euro. En particular considera que, dado el entorno de inflación baja y política monetaria muy expansiva, un impulso fiscal agregado del 0.5%  del PIB sería suficiente para cerrar en tres cuartas partes el output gap negativo del que todavía adolece la Eurozona. Especialmente si el impulso se canaliza a través de un aumento de la inversión pública que se ha visto muy castigada en los últimos años (véase gráfico 2). La inversión pública es típicamente  una de las partidas presupuestarias que más se recortan en episodios de consolidación fiscal y el último no ha sido una excepción en este sentido. La Comisión anima ahora a los países con margen para ello – y en particular a Alemania – a que reactiven sus programas públicos de inversión lo que no solo mejoraría las perspectivas de crecimiento en ese país sino que contribuirá también a la recuperación económica del conjunto de la zona euro.

Gráfico 2. Inversión pública en la zona euro comparada con la media de antes de la crisis

Fuente: Comisión Europea, previsiones de otoño 2016

El problema es que esta recomendación de la Comisión tiene difícil encaje en la gobernanza económica actual de la zona euro. En primer lugar, de acuerdo con las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento tres de las cuatro mayores economías de la Eurozona aún tienen que consolidar sus finanzas públicas, al ser su déficit y/o deuda excesivos (es el caso de Francia, España e Italia). Por tanto estos países, junto con algunos otros de menor tamaño, no pueden contribuir al tono expansivo de la política fiscal, sino todo lo contrario. Lo anterior supone que los países con finanzas públicas más saneadas (fundamentalmente Alemania por el volumen de su economía y en menor medida Holanda) tendrían que llevar a cabo una expansión fiscal de magnitud muy elevada para que la suma de las políticas fiscales nacionales de los 19 Estados Miembros del área euro resultara en una expansión agregada del 0.5% del PIB.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento es asimétrico en su diseño, puesto que identifica y proscribe déficit públicos excesivos pero no superávit excesivos. Por tanto, en el marco actual no puede exigirse a los países con espacio fiscal (es decir, con margen para incrementar sus gastos y/o reducir sus ingresos públicos sin poner en peligro la sostenibilidad de sus finanzas públicas) que lleven a cabo políticas fiscales expansivas. Alemania ha puesto de manifiesto su desacuerdo con el diagnóstico y la recomendación de la Comisión para 2017 por lo que es altamente improbable que el tono agregado de la política fiscal resulte finalmente expansivo este año. La propia Comisión reconoce en su Comunicación que la ausencia de instrumentos que permitan gestionar directamente el tono de la política fiscal en el conjunto de la zona euro dificulta enormemente implementar la estrategia contracíclica que considera adecuada en este momento.

Es sabido que los cambios en la UEM se producen lentamente, así que es difícil que este nuevo enfoque de la Comisión tenga un impacto trascendental en el corto plazo. Más que un cambio efectivo en la orientación de la política fiscal, es probable que su efecto más notable sea impulsar el debate en torno al diseño de un presupuesto central o una capacidad fiscal supranacional para la zona euro. La última crisis ha puesto de manifiesto la importancia de disponer de un mecanismo estabilizador global que pueda compensar las perturbaciones que afecten a los países miembros, ya que éstos están sujetos a importantes restricciones fiscales de acuerdo con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.  Un esquema compensatorio supranacional podría además actuar como elemento de estabilización ante perturbaciones asimétricas. La Comisión ha hecho públicas algunas opciones concretas sobre el diseño de esta capacidad fiscal común en el recientemente publicado Libro Blanco sobre el Futuro de Europa.

La crisis financiera y económica ha revelado debilidades fundamentales en el marco de la gobernanza económica de la zona euro pero también ha mostrado que el proyecto es, a pesar de todo, lo suficientemente flexible para ir adaptándose a cada nuevo desafío. La arquitectura económica de la UEM debe ahora seguir evolucionando hacia una mayor integración que cristalice en una unión económica plena, coherente con el grado de interdependencia económica ya alcanzado, y lo suficientemente robusta como para responder a los importantes retos a los que se enfrenta.

Twitter: @lrm2001

 

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